本文认为，集体经营性建设用地入市能为乡村产业发展提供用地、资金和制度保障，今后须从处理好集体经营性建设用地入市与乡村产业发展的关系、合理设置入市方案条件、加强入市支持乡村产业发展的途径等方面，提升“入市”支持乡村产业发展的精准度和强度。

土地、资金和制度是推动产业发展的重要要素。入市支持乡村产业发展不仅要着眼于建设用地供给，还应从土地增值收益和制度保障等维度加以全面理解。

入市可直接为乡村产业发展提供建设用地。当前，乡村产业发展呈现明显的三产融合趋势，新产业、新业态不断涌现。由于乡村新兴产业投资主体不再局限于集体经济组织或者农民，其用地需求难以通过乡镇企业用地得到满足。入市实施后，集体土地所有权人可通过出让、出租等方式，为不能满足乡镇企业设立条件和供地条件却又确实以农业农村资源为依托，且为“三农”（农业、农村、农民）服务的单位或个人供应用于工业、商业等经营性用途的建设用地。相对于国有土地，集体经营性建设用地具有地块小、成本低、取得快的优势，受到小微企业和新产业新业态的青睐。因此，入市通过为三产融合发展供给土地，可吸引外部资金和技术进入乡村，为乡村产业发展创造有利条件。

入市土地增值收益可用于支持乡村产业发展。在“价高者得”的土地市场交易规则下，部分乡村产业经营主体因产业盈利能力和自身资金限制，未必有足够财力竞得集体经营性建设用地使用权。但是，纵使入市土地不能直接为乡村产业所使用，也能显化集体经营性建设用地价值，为集体土地所有权人带来更多土地增值收益。因此，将适当比例的入市土地增值收益投入乡村急需发展而又资金匮乏的产业，增加农村基础设施和现代种业等的资金投入，壮大农村集体经济，是入市支持乡村产业发展的又一形式。通过入市收益支农支出，不仅能突破集体建设用地入市局限于工业、商业等经营性用途的范围限制，还能在不改变集体土地所有权性质的前提下，实现工商业对农业的反哺，推动乡村三产协调融合发展。

入市可为乡村产业发展提供有力的制度保障。一是入市为相关单位或个人获得集体经营性建设用地提供合法途径，并丰富经营性建设用地使用权权能，保护市场主体合法权利，增强其投入乡村产业发展的意愿和信心。二是入市能充分发挥市场配置土地资源的作用，建立以土地价格为核心的市场竞争机制，并为市场主体获取集体经营性建设用地使用权创造公平竞争的环境，吸引相关单位或个人投资乡村产业建设。三是建立入市交易合同并依法履约，平等保护集体经营性建设用地与国有土地、维护市场主体合法权益的入市制度，能为市场主体持续投入乡村产业并获得稳定、长期的收益提供保障。

入市一方面要满足乡村产业发展用地需求，另一方面要避免给乡村产业发展带来不利影响。这是入市支持乡村产业发展须处理好的对立统一关系。

处理好“价高者得”与乡村产业公平发展的关系。以“价高者得”作为确定集体经营性建设用地竞得人的唯一标准，可能会导致乡村建设用地加速流向盈利能力较强而又不符合土地征收条件的非乡村产业，使得真正为“三农”服务的乡村产业难以获得建设用地使用权，并导致乡村产业得不到公平发展。这就需要细化集体经营性建设用地类型，明确乡村和非乡村产业用地范围，统筹确定不同入市地块的产业准入要求，形成合理的乡村建设用地供给结构。循此前提，落实不同类型入市土地出让的分类竞争，既能按照市场机制充分显化集体建设用地经济价值，保护集体土地所有权人利益，也能避免与农业农村无关的工业和商业用地对乡村产业用地的挤占，保障乡村产业用地有效供给，全面促进乡村产业公平发展。

处理好入市土地与乡村产业发展用地来源的关系。《土地管理法》第六十条规定，“农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权作价入股、联营等形式共同举办企业的”，可通过“申请—审批”方式取得集体建设用地；第六十三条规定，“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”可以入市。这表明乡镇企业用地和集体经营性建设用地都是乡村产业发展用地的重要来源。问题在于，实践中一些地方对两个条款的落实存在一定偏差，认为属于工业和商业等经营性用途的乡镇企业用地在入市后就不应当再进行供给。实际上，笔者认为，《土地管理法》第六十三条应当适用于为不符合乡镇企业用地条件的单位或个人取得建设用地使用权提供新的途径，而不能代替《土地管理法》第六十条。也就是说，集体经营性建设用地并非乡村产业用地的唯一来源，而是与乡镇企业用地互为补充，共同为乡村产业发展提供建设用地空间。

处理好入市规划管理与乡村产业发展需求的关系。入市需要符合国土空间规划以及相应的规划条件、产业准入和生态环境保护要求，这是入市的前提条件，也是入市规划管理的重要内容。同时，当前乡村产业具有鲜明的阶段性、多元性、功能性和融合性特征，产业用地供给需因时、因地制宜并向多产融合用地发展。若入市地块规划管理要求不能满足乡村产业发展用地需求，就难以为乡村产业发展提供用地空间；若入市规划管理过度迎合产业需求，则难以规制产业及其用地无序扩张。为此，入市规划管理应在充分、谨慎考虑所处区域乡村产业发展需求的基础上，统筹规划集体经营性建设用地空间布局，合理设置入市地块规划条件和产业准入条件，优先、有序安排乡村新兴、高质量产业急需的土地入市交易，以奠定入市支持乡村产业发展的前提。

处理好入市制度安排与乡村产业高质量发展的关系。当前，我国村庄闲置、低效用地较多，乡村新产业新业态用地却供给不足。在此前提下，一方面，若入市不能促使闲置、低效的存量集体经营性建设用地向新兴乡村产业转移，乡村落后产业就难以被淘汰并腾退土地；另一方面，若入市忽略乡村产业尤其是乡村工业的生命周期，就难免会再出现新的闲置、低效用地局面，形成新的落后产业。为此，入市亟须从入市方式、土地使用权年限和监管协议等方面，建立有助于淘汰乡村落后产业、培育高质量的乡村新兴产业的规范制度安排，为乡村产业转型升级提供制度保障。

为使乡村产业经营主体有资格、有能力、有意愿参与入市交易，获取集体建设用地使用权，促进乡村产业高质量发展，科学合理设置入市方案条件是必要前提。

入市地块位置、面积与用途设置。笔者认为，一是对于乡村工业用地，应以促进集聚发展为目标，在乡村工业基础较好的区域开展入市交易，入市地块以相对集中为宜；对于旅游观光、生态休闲、健康养生等商业用地，应因地制宜、合理布局，不宜不顾自然资源禀赋而强制集中布局；对于与农产品生产、加工等相结合的三产融合用地，需要综合考虑农业生产的分散性和农产品加工的集中度，综合确定入市地块位置。

二是确立乡村产业用地标准。为使入市能实现充分的市场竞争，入市地块面积不宜过大，尤其不能按照成片开发建设的标准确定入市地块面积。入市地块面积较大会导致成交总价偏高，同时增加土地开发和企业经营成本，不利于资金实力较弱、规模较小的市场主体获取建设用地使用权。

三是入市地块用途应以支持乡村产业发展为主，具体设置可参照《全国乡村重点产业指导目录（2021版）》列出的产业，提高入市地块支持乡村产业发展的精准度和力度。

入市方式、使用年限与交易方式设置。笔者认为，一是对于乡村休闲旅游业、康养用地、商业等典型的集体经营性建设用地，由于其土地资源禀赋比较稀缺，应采取价高者得的“招拍挂”出让方式，充分实现集体土地价值。其出让年限可参考国有建设用地类似用途设置。

二是对于乡村新产业新业态等发展尚未成熟、具有探索性的产业，以及具有明显周期性的乡村工业等，应以培育新型产业为目标，可采取先以“招拍挂”方式租赁入市，同时约定出让条件，达到受让条件后再依法按照协议方式出让入市的办法。其租赁或出让年限不宜采用法定最高年限，需在法定最高年限内合理确定。

三是对于农产品加工等受区域约束较大、特色鲜明、竞争性较小的乡村产业用地，应以协议出让方式为主，充分服务农业农村农民。

市场主体资格条件与监管要求设置。笔者认为，一方面，入市方案需明确市场主体资格条件。其关键是市场主体应具备乡村产业发展所需要的经营能力或资质。对于农产品加工等乡村产业用地，入市方案应明确要求受让方具有农业经营能力；对于乡村制造、农田水利设施建设和手工艺品业等用地，应要求受让方具有相应资质或者掌握相应技术。

另一方面，入市方案应纳入市场主体对乡村产业发展投入及产出方面的监管要求。其具体监管内容可从乡村产业固定资产投入、产值、产后税收和生态环境保护等方面加以设置，作为市场主体参与入市地块竞价的重要告知内容，从而明确市场主体发展乡村产业的准入门槛和考核要求，避免乡村产业用地的低效利用。

随着入市试点的不断深化，今后试点地区需要及时顺应入市政策调整，积极探索入市创新途径，有效加强入市支持乡村产业发展。

拓展入市建设用地来源。笔者认为，在新增建设用地和农民宅基地不能入市的前提下，乡村产业用地可从存量闲置低效工业用地、闲置公益性建设用地和农民自愿有偿退出的宅基地等方面寻求用地来源。通过闲置低效用地退出后再开发、农村宅基地收储再利用等创新方式，增加能入市的存量集体经营性建设用地规模，拓展乡村产业用地来源。为此，入市试点地区应加强开展存量集体建设用地所有权、使用权调查登记，摸清存量建设用地数量和区位，建立存量集体经营性建设用地数据库，以便精准匹配乡村产业用地需求。

统筹安排入市土地布局。笔者认为，应结合不同村庄工业发展基础和乡村特色产业，在国土空间规划中统筹安排不同类型集体经营性建设用地布局，构建乡村工业用地适度集中，旅游观光、生态休闲等用地相对零散、按需配套的总体格局。同时，要避免集体经营性建设用地集中在少数几个村庄的情形，处于不同村庄的集体经营性建设用地应布局平衡，以促进不同区域乡村产业协调发展。对于乡村产业基础较好、配套用地需求较多的地区，应率先开展闲置、低效用地再开发和农村宅基地自愿有偿退出，为乡村产业发展储备建设用地资源。

创新集体土地入市途径。笔者认为，应基于农村集体经营性建设用地空间位置相对分散的特征，一方面，尝试探索将多宗乡村旅游观光及其配套设施等商业性用地打包成一宗土地进行入市，有效解决乡村商业配套用地不集中连片需要多次竞拍的问题；另一方面，可积极探索将国有土地与集体经营性建设用地打包一起入市的方式，通过国有土地出让带动集体经营性建设用地入市交易，有效解决集体经营性建设用地用于乡村产业发展吸引力不足的问题。

合理使用入市增值收益。笔者认为，应借鉴国有土地出让收入优先用于乡村振兴的做法，积极探索将一定比例的入市土地增值收益调节金和入市净收益用于农村基础设施建设、培育乡村重点产业和集体经济投资发展，以增强入市土地增值收益支持乡村产业发展的力度。

明确合同签订具体主体。按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，入市交易合同由土地所有权人与土地使用者签订。对于属于村民小组集体所有的经营性建设用地，由于村民小组缺乏独立法人资格、履约能力不足，使得企业对其缺乏信任，实践中会出现土地受让人不愿与村民小组签订合同的情形。为此，笔者认为，应明确村民小组集体所有的经营性建设用地入市合同签订主体，探索由村民小组集体委托村集体经济组织、乡镇集体经济组织或乡镇资产管理公司具体开展入市工作并签订入市合同的实施机制。入市主体可以乡镇集体经济组织为主，从而提升企业投资信心，但今后还须厘清委托人和代理人的法律责任。

本文认为，集体经营性建设用地入市能为乡村产业发展提供用地、资金和制度保障，今后须从处理好集体经营性建设用地入市与乡村产业发展的关系、合理设置入市方案条件、加强入市支持乡村产业发展的途径等方面，提升“入市”支持乡村产业发展的精准度和强度。

土地、资金和制度是推动产业发展的重要要素。入市支持乡村产业发展不仅要着眼于建设用地供给，还应从土地增值收益和制度保障等维度加以全面理解。

入市可直接为乡村产业发展提供建设用地。当前，乡村产业发展呈现明显的三产融合趋势，新产业、新业态不断涌现。由于乡村新兴产业投资主体不再局限于集体经济组织或者农民，其用地需求难以通过乡镇企业用地得到满足。入市实施后，集体土地所有权人可通过出让、出租等方式，为不能满足乡镇企业设立条件和供地条件却又确实以农业农村资源为依托，且为“三农”（农业、农村、农民）服务的单位或个人供应用于工业、商业等经营性用途的建设用地。相对于国有土地，集体经营性建设用地具有地块小、成本低、取得快的优势，受到小微企业和新产业新业态的青睐。因此，入市通过为三产融合发展供给土地，可吸引外部资金和技术进入乡村，为乡村产业发展创造有利条件。

入市土地增值收益可用于支持乡村产业发展。在“价高者得”的土地市场交易规则下，部分乡村产业经营主体因产业盈利能力和自身资金限制，未必有足够财力竞得集体经营性建设用地使用权。但是，纵使入市土地不能直接为乡村产业所使用，也能显化集体经营性建设用地价值，为集体土地所有权人带来更多土地增值收益。因此，将适当比例的入市土地增值收益投入乡村急需发展而又资金匮乏的产业，增加农村基础设施和现代种业等的资金投入，壮大农村集体经济，是入市支持乡村产业发展的又一形式。通过入市收益支农支出，不仅能突破集体建设用地入市局限于工业、商业等经营性用途的范围限制，还能在不改变集体土地所有权性质的前提下，实现工商业对农业的反哺，推动乡村三产协调融合发展。

入市可为乡村产业发展提供有力的制度保障。一是入市为相关单位或个人获得集体经营性建设用地提供合法途径，并丰富经营性建设用地使用权权能，保护市场主体合法权利，增强其投入乡村产业发展的意愿和信心。二是入市能充分发挥市场配置土地资源的作用，建立以土地价格为核心的市场竞争机制，并为市场主体获取集体经营性建设用地使用权创造公平竞争的环境，吸引相关单位或个人投资乡村产业建设。三是建立入市交易合同并依法履约，平等保护集体经营性建设用地与国有土地、维护市场主体合法权益的入市制度，能为市场主体持续投入乡村产业并获得稳定、长期的收益提供保障。

入市一方面要满足乡村产业发展用地需求，另一方面要避免给乡村产业发展带来不利影响。这是入市支持乡村产业发展须处理好的对立统一关系。

处理好“价高者得”与乡村产业公平发展的关系。以“价高者得”作为确定集体经营性建设用地竞得人的唯一标准，可能会导致乡村建设用地加速流向盈利能力较强而又不符合土地征收条件的非乡村产业，使得真正为“三农”服务的乡村产业难以获得建设用地使用权，并导致乡村产业得不到公平发展。这就需要细化集体经营性建设用地类型，明确乡村和非乡村产业用地范围，统筹确定不同入市地块的产业准入要求，形成合理的乡村建设用地供给结构。循此前提，落实不同类型入市土地出让的分类竞争，既能按照市场机制充分显化集体建设用地经济价值，保护集体土地所有权人利益，也能避免与农业农村无关的工业和商业用地对乡村产业用地的挤占，保障乡村产业用地有效供给，全面促进乡村产业公平发展。

处理好入市土地与乡村产业发展用地来源的关系。《土地管理法》第六十条规定，“农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权作价入股、联营等形式共同举办企业的”，可通过“申请—审批”方式取得集体建设用地；第六十三条规定，“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”可以入市。这表明乡镇企业用地和集体经营性建设用地都是乡村产业发展用地的重要来源。问题在于，实践中一些地方对两个条款的落实存在一定偏差，认为属于工业和商业等经营性用途的乡镇企业用地在入市后就不应当再进行供给。实际上，笔者认为，《土地管理法》第六十三条应当适用于为不符合乡镇企业用地条件的单位或个人取得建设用地使用权提供新的途径，而不能代替《土地管理法》第六十条。也就是说，集体经营性建设用地并非乡村产业用地的唯一来源，而是与乡镇企业用地互为补充，共同为乡村产业发展提供建设用地空间。

处理好入市规划管理与乡村产业发展需求的关系。入市需要符合国土空间规划以及相应的规划条件、产业准入和生态环境保护要求，这是入市的前提条件，也是入市规划管理的重要内容。同时，当前乡村产业具有鲜明的阶段性、多元性、功能性和融合性特征，产业用地供给需因时、因地制宜并向多产融合用地发展。若入市地块规划管理要求不能满足乡村产业发展用地需求，就难以为乡村产业发展提供用地空间；若入市规划管理过度迎合产业需求，则难以规制产业及其用地无序扩张。为此，入市规划管理应在充分、谨慎考虑所处区域乡村产业发展需求的基础上，统筹规划集体经营性建设用地空间布局，合理设置入市地块规划条件和产业准入条件，优先、有序安排乡村新兴、高质量产业急需的土地入市交易，以奠定入市支持乡村产业发展的前提。

处理好入市制度安排与乡村产业高质量发展的关系。当前，我国村庄闲置、低效用地较多，乡村新产业新业态用地却供给不足。在此前提下，一方面，若入市不能促使闲置、低效的存量集体经营性建设用地向新兴乡村产业转移，乡村落后产业就难以被淘汰并腾退土地；另一方面，若入市忽略乡村产业尤其是乡村工业的生命周期，就难免会再出现新的闲置、低效用地局面，形成新的落后产业。为此，入市亟须从入市方式、土地使用权年限和监管协议等方面，建立有助于淘汰乡村落后产业、培育高质量的乡村新兴产业的规范制度安排，为乡村产业转型升级提供制度保障。

为使乡村产业经营主体有资格、有能力、有意愿参与入市交易，获取集体建设用地使用权，促进乡村产业高质量发展，科学合理设置入市方案条件是必要前提。

入市地块位置、面积与用途设置。笔者认为，一是对于乡村工业用地，应以促进集聚发展为目标，在乡村工业基础较好的区域开展入市交易，入市地块以相对集中为宜；对于旅游观光、生态休闲、健康养生等商业用地，应因地制宜、合理布局，不宜不顾自然资源禀赋而强制集中布局；对于与农产品生产、加工等相结合的三产融合用地，需要综合考虑农业生产的分散性和农产品加工的集中度，综合确定入市地块位置。

二是确立乡村产业用地标准。为使入市能实现充分的市场竞争，入市地块面积不宜过大，尤其不能按照成片开发建设的标准确定入市地块面积。入市地块面积较大会导致成交总价偏高，同时增加土地开发和企业经营成本，不利于资金实力较弱、规模较小的市场主体获取建设用地使用权。

三是入市地块用途应以支持乡村产业发展为主，具体设置可参照《全国乡村重点产业指导目录（2021版）》列出的产业，提高入市地块支持乡村产业发展的精准度和力度。

入市方式、使用年限与交易方式设置。笔者认为，一是对于乡村休闲旅游业、康养用地、商业等典型的集体经营性建设用地，由于其土地资源禀赋比较稀缺，应采取价高者得的“招拍挂”出让方式，充分实现集体土地价值。其出让年限可参考国有建设用地类似用途设置。

二是对于乡村新产业新业态等发展尚未成熟、具有探索性的产业，以及具有明显周期性的乡村工业等，应以培育新型产业为目标，可采取先以“招拍挂”方式租赁入市，同时约定出让条件，达到受让条件后再依法按照协议方式出让入市的办法。其租赁或出让年限不宜采用法定最高年限，需在法定最高年限内合理确定。

三是对于农产品加工等受区域约束较大、特色鲜明、竞争性较小的乡村产业用地，应以协议出让方式为主，充分服务农业农村农民。

市场主体资格条件与监管要求设置。笔者认为，一方面，入市方案需明确市场主体资格条件。其关键是市场主体应具备乡村产业发展所需要的经营能力或资质。对于农产品加工等乡村产业用地，入市方案应明确要求受让方具有农业经营能力；对于乡村制造、农田水利设施建设和手工艺品业等用地，应要求受让方具有相应资质或者掌握相应技术。

另一方面，入市方案应纳入市场主体对乡村产业发展投入及产出方面的监管要求。其具体监管内容可从乡村产业固定资产投入、产值、产后税收和生态环境保护等方面加以设置，作为市场主体参与入市地块竞价的重要告知内容，从而明确市场主体发展乡村产业的准入门槛和考核要求，避免乡村产业用地的低效利用。

随着入市试点的不断深化，今后试点地区需要及时顺应入市政策调整，积极探索入市创新途径，有效加强入市支持乡村产业发展。

拓展入市建设用地来源。笔者认为，在新增建设用地和农民宅基地不能入市的前提下，乡村产业用地可从存量闲置低效工业用地、闲置公益性建设用地和农民自愿有偿退出的宅基地等方面寻求用地来源。通过闲置低效用地退出后再开发、农村宅基地收储再利用等创新方式，增加能入市的存量集体经营性建设用地规模，拓展乡村产业用地来源。为此，入市试点地区应加强开展存量集体建设用地所有权、使用权调查登记，摸清存量建设用地数量和区位，建立存量集体经营性建设用地数据库，以便精准匹配乡村产业用地需求。

统筹安排入市土地布局。笔者认为，应结合不同村庄工业发展基础和乡村特色产业，在国土空间规划中统筹安排不同类型集体经营性建设用地布局，构建乡村工业用地适度集中，旅游观光、生态休闲等用地相对零散、按需配套的总体格局。同时，要避免集体经营性建设用地集中在少数几个村庄的情形，处于不同村庄的集体经营性建设用地应布局平衡，以促进不同区域乡村产业协调发展。对于乡村产业基础较好、配套用地需求较多的地区，应率先开展闲置、低效用地再开发和农村宅基地自愿有偿退出，为乡村产业发展储备建设用地资源。

创新集体土地入市途径。笔者认为，应基于农村集体经营性建设用地空间位置相对分散的特征，一方面，尝试探索将多宗乡村旅游观光及其配套设施等商业性用地打包成一宗土地进行入市，有效解决乡村商业配套用地不集中连片需要多次竞拍的问题；另一方面，可积极探索将国有土地与集体经营性建设用地打包一起入市的方式，通过国有土地出让带动集体经营性建设用地入市交易，有效解决集体经营性建设用地用于乡村产业发展吸引力不足的问题。

合理使用入市增值收益。笔者认为，应借鉴国有土地出让收入优先用于乡村振兴的做法，积极探索将一定比例的入市土地增值收益调节金和入市净收益用于农村基础设施建设、培育乡村重点产业和集体经济投资发展，以增强入市土地增值收益支持乡村产业发展的力度。

明确合同签订具体主体。按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，入市交易合同由土地所有权人与土地使用者签订。对于属于村民小组集体所有的经营性建设用地，由于村民小组缺乏独立法人资格、履约能力不足，使得企业对其缺乏信任，实践中会出现土地受让人不愿与村民小组签订合同的情形。为此，笔者认为，应明确村民小组集体所有的经营性建设用地入市合同签订主体，探索由村民小组集体委托村集体经济组织、乡镇集体经济组织或乡镇资产管理公司具体开展入市工作并签订入市合同的实施机制。入市主体可以乡镇集体经济组织为主，从而提升企业投资信心，但今后还须厘清委托人和代理人的法律责任。